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陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅关于印发《陕西省推进政府和社会资本合作(PPP)三年行动计划(2017-2019年)》的通知
陕发改投资〔2017〕1126号
各设区市发展改革委、财政局,韩城市发展改革委、财政局,杨凌示范区发展改革局、财政局,西咸新区改革创新局、财政局,有关省级部门、省属企事业单位、金融机构:
  为推进我省政府和社会资本合作,进一步明确目标任务、突出工作重点、引导推进方式、规范操作流程,汇聚支持政策、强化保障措施,现将《陕西省推进政府和社会资本合作(PPP)三年行动计划(2017-2019年)》印发你们,请认真贯彻执行。
  附件:陕西省推进政府和社会资本合作(PPP)三年行动计划(2017-2019年)
 
                                   陕西省发展和改革委员会      陕西省财政厅
                                    2017年8月1日
附件
 
陕西省推进政府和社会资本合作(PPP)三年行动计划(2017-2019年)
 
  在传统基础设施和公共服务领域,各级各有关部门要创新投融资机制,推广政府和社会资本合作(PPP),引导社会资本参与薄弱环节建设,扩大公共产品和服务供给,助力全省追赶超越。结合我省实际,制定本计划。
  一、发展目标
  围绕能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程、健康养老、教育科技、文化旅游、保障性安居工程等重点领域,进一步规范政府和社会资本合作模式,建立合理投资回报机制,充分调动社会资本投入,不断改善传统基础设施条件,持续提升公共服务水平,逐步形成政府引导带动、社会资本积极参与的建设运营新机制。三年内谋划储备一批事关长远的PPP项目,促成落地一批条件成熟的PPP项目,开工建设一批示范作用明显的PPP项目,形成接续有序、滚动实施的良性发展态势,充分发挥社会资本促投资、稳增长的基础性作用。
  --实现国家重大建设项目库储备PPP项目1500个,总投资1万亿元;三年开工建设项目300个,总投资4000亿元。
  --拓宽PPP项目融资渠道,每年推出2个以上PPP资产证券化项目,引进政策性金融机构提供中长期资金,适时成立PPP基金。
  --完成省市县三级政府、行业部门、项目单位培训60场,实现PPP培训全覆盖,形成部门联动、责任落实的PPP模式协同推进长效机制。
  二、主要任务
  (一)能源领域。重点围绕提高能源供给效率和服务水平,主要针对政府负有提供责任、需要系统规划布局以及承担基础性服务的项目,引导社会资本参与。(1)园区配套电网,由地方政府承担或承诺建设的工业园区、开发区等规划区和招商引资项目的用户端电力设施,通过申请赋予供电服务收费资格吸引社会资本建设。(2)直供电售电业务,对于纳入全省售电改革的直供电区域售电业务,由能源管理部门协商地方政府申请赋予社会企业特许经营权,促进供电市场多元化。(3)城市公用充电设施,由当地政府尽快编制布局规划,及时向社会公布建设方案,通过特许经营方式,公开择优引入社会投资分片分区建设。(4)城市配气管网和储气调峰设施,由当地政府通过特许经营方式交由城镇燃气经营企业建设,并通过制订优先供应有储气调峰设施的地区、研究推行非居民用户季节性差价和可中断气价等政策,优先支持天然气销售企业和所在区域用气峰谷差超过3∶1、民生用气占比超过40%的城镇燃气经营企业建设储气设施。对独立经营的储气设施,按补偿成本、合理收益的原则确定储气价格。(5)城镇集中供热设施,由当地政府先行完成集中供热规划方案,确定热源规模和热网布局,明确热价和用地等优惠条件,由具备投资实力和良好业绩的施工企业或者富有经验的能源供应运营企业,参与供热项目研究论证并承担建设运营。
  (二)交通运输领域。重点围绕“十三五”规划的交通运输项目,引入社会资本缓解短期政府资金压力,快速完善全省交通基础设施路网。(1)高速公路。由省政府确定省交通运输厅或地方政府作为实施机构,项目回报机制一般采用使用者付费,使用者付费不能覆盖社会资本成本和收益的可适当给予补助。(2)国省干线公路。由市县政府确定实施机构,采用投资-建设-运营(养护)或建养一体化的方式,由社会资本投资、建设和维修养护,地方政府通过政府付费以及沿线配置一定规模的经营性土地等方式给予合理回报,并依法办理相关用地手续。(3)城际铁路。由省政府确定项目实施机构和具体建设模式,引入社会资本负责土建施工、主设备采购和运行管理,通过票务收入、车站地产等作为回报来源。(4)机场。枢纽机场由省政府授权西部机场集团作为实施主体,引入战略投资或者主要承建方、航空公司参与建设运营,通过机场经营收入以及广告、大巴等辅业收入作为回报来源。支线机场、通用机场由市县政府明确实施主体,引入关联产业投资方建设运营,以机场经营收入和周边建设用地、物业地产等资源配置作为回报,市县给予缺口补助。(5)城市轨道交通。由所在市政府统筹规划建设,通过车票、物业、周边地产等收入作为回报来源,市级给予缺口补助。
  (三)水利领域。(1)水库。新建水库以发电、供水及旅游开发等收益作为回报,经营期满无偿移交当地政府。现有水库围绕盘活资产,吸引社会资本参与管理运行,提高水资源利用效率,筹得资金用于水利设施改造升级和新工程建设。(2)城市供排水设施。由当地政府作为实施机构,社会资本参与供水项目建设与运营,协商确定供水价格及调整程序,通过供排水收入等作为回报。(3)河湖堤防整治。由当地政府通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划等方式,打包实施。公益性部分政府投入形成的资产归政府所有,经营性部分由社会资本经营获得收益。针对工程维修养护和管护经费,当地政府给予适当补助。
  (四)环境保护领域。(1)污水处理厂和垃圾无害化处理设施。由当地政府明确实施机构,通过污水垃圾处理服务费等收入作为回报。(2)生态流域综合治理。由当地政府明确实施机构,通过旅游门票等收入以及可视情在沿线合理布局配置一定规模的经营性土地作为回报方式,并依法办理相关用地手续,当地政府可以给予缺口补助。
  (五)农业领域。重点支持社会资本开展高标准农田等农业基础设施建设和公共服务;引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理等项目;鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。(1)高标准农田等农业基础设施,依托耕地、林地等集体资源,鼓励整合个人经营权,并引进社会资本进行规模化改造提升,政府给予贴息、补助等方面支持。(2)农业废弃物资源化利用。集中力量培育本地专业化企业或引入相关领域知名企业,通过按绩效安排运营补贴等,引入第三方治理。(3)旅游休闲农业。由地方政府规划特色开发区域,通过竞争性方式择优选择社会资本,与社会资本共同组建项目公司,签订合作协议授权开发。(4)现代农业产业园。支持以规模化种养基地为基础,通过“生产+加工+科技”,聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园。(5)农产品物流与交易平台。支持农产品交易中心(市场)、生产资料交易平台、仓储基地建设,支持区域农产品公用品牌创建。(6)“互联网+”现代农业。支持信息进村入户工程、智慧农业工程、农村电子商务平台、智能物流设施等建设运营。
  (六)林业领域。(1)林业重大生态工程。当地政府明确实施主体,以生产绿色生态林产品为导向,引导社会资本通过植树造林、防沙治沙等多种措施,积极培育混交林,发展木本油料、特色经济林和林下经济,提高社会资本回报率。(2)林区基础设施建设。吸引社会资本参与国有林区和国有林场的基础设施建设,通过运营收入等作为回报,当地政府给予适当补助。(3)林业保护设施建设。引入社会资本参与森林公园、湿地公园、沙漠公园等服务设施建设和运营。(4)野生动植物保护及利用。引导社会资本参与林木种质资源保护、野生动植物野外资源保护公益事业,探索引入专业民间组织新建或托管自然保护小区,在政府监管下发展民间自然保护小区(地)。引入社会资本参与野生动物园、野生植物园的建设、运营和管理。
  (七)重大市政工程领域。(1)地下综合管廊。通过特许经营、投资补助、贷款贴息等形式,鼓励政府和社会资本组建项目公司,负责城市地下综合管廊建设和运营管理。(2)海绵城市。当地政府明确实施主体,选择有条件区域作为试点进行海绵城市建设。对多个子项目、子系统进行打包并引入社会资本参与,提高项目全生命周期内整合度。(3)公共停车场。在编制城市停车位专项规划的基础上,制定各类停车位合理开放、相互补充的统筹使用管理办法,提高停车位利用效率。
  (八)大健康领域。重点围绕医疗、养老、体育健身领域推进政府和社会资本合作,满足多元化市场需求。(1)医疗机构。鼓励社会资本参与建设各类医疗机构的基础设施,当地政府会同医院采用分年度付费方式使用。鼓励政府和医院将非医疗核心的后勤类服务交由社会资本提供。(2)养老服务体系。当地政府要突出抓好整合利用闲置资源,优先用于社区老年人日间照料中心、老年养护院和医养结合服务设施、农村养老服务设施等项目建设,通过特许经营、公建民营、民办公助等模式,支持社会力量举办非营利性医养结合机构。(3)体育健身设施。积极引进社会资本参与“十四运”场馆和当地体育设施建设,重点引入专业化的社会企业承担体育场馆设施管理运营,提高场馆利用效率和服务水平。
  (九)教育领域。完善学前教育、义务教育、高等教育、职业教育等基础设施建设中长期规划,向社会公开布局方案并公开择优确定社会资本方;支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,探索政府配置建设用地、社会资本出资建设管理的新型合作模式,通过政府付费或给予补贴等方式作为回报。引导社会资本与大型教育集团合作,共同建设运营学前教育、义务教育等基础设施项目,提供更加优质的教育服务。
  (十)文化旅游领域。重点围绕文化旅游基础设施建设和后期维护运营管理,提升服务质量和效率。(1)文化基础设施。科学规划布局图书馆、艺术馆、博物馆、剧院等文化基础设施,既重建设又重运营,合理配建商业设施,提高资产使用率。对于现有设施可通过社会化管理经营,提高利用效率,拓展服务功能和服务对象,盘活存量资产。(2)文化及自然遗产旅游景区。当地政府通过制定社会资本准入意见,支持社会资本对文物保护单位的保护利用。通过运营收入等作为回报,当地政府给予适当补助。(3)工业遗产旅游景区。当地政府通过搭建文化投资平台,将旧厂房、仓库等工业设施开发为具有文化创意的休闲场所,将运营、维护以及用户服务转移给社会资本。(4)非物质文化遗产旅游景区。当地政府明确实施主体,吸引社会资本进行保护性开发和运营,完善传统村落的内外配套基础设施,同时加强辅助设施的建设,提升景区综合服务能力和水平,进行项目全生命周期建设运营。
  (十一)保障性安居工程及棚户区改造工程。重点围绕提升保障性住房资源配置效率,增强政府保障住房的服务水平,发挥政府和社会资本各自优势,逐步建立“企业建房、居民租房、政府补贴、社会管理”的新型模式。(1)鼓励市县开展PPP模式实施保障性安居工程试点,择优选择社会资本负责工程设计、投资、建设、运营和维护等任务,通过政府租赁、作价注资、划拨持有等方式落实建设用地,通过市场化租金、政策性补助和配建商业等形式维持项目合理回报。(2)研究推进现有保障房的社会化管理维护,采用TOT或委托运营等方式,依法通过竞争性程序确定社会合作方。
  三、支持政策
  (一)资金支持政策。省发展改革委持续加大PPP项目前期工作支持力度,一方面积极争取国家PPP项目前期经费和对全省PPP创新工作突出的地区给予政策支持,另一方面省级安排专项资金支持开展PPP前期论证工作,鼓励市县政府转变财政资金使用方式,逐步从“补建设”向“补运营”转变,引导推进各地PPP项目。各项目主管部门安排PPP项目资金时,应先从现有专项资金中予以安排。省财政厅重点对中省PPP示范项目给予补助奖励,择优选择省内PPP项目争取国家PPP基金支持,适时设立省级PPP基金,通过基金投入为项目增信,撬动社会资本和金融资本投入;各级财政部门结合财力状况,通过运营补助、投资补助等方式给予PPP项目相关扶持,探索建设市县级PPP基金。
  (二)金融政策。支持PPP项目公司开展项目融资,实施资产证券化和通过多种融资形式筹措资金,以及通过境内外上市、“新三板”挂牌、进入区域性股权交易市场等方式进行股权融资。通过省级资产交易平台,促进PPP项目资产流动交易,盘活资产,筹措后续发展资金。因项目实施需要,经本级政府批准,PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。
  (三)用地政策。符合划拨用地目录的PPP项目原则上以划拨方式供地,特许经营期满后,土地使用权按照相关规定处置。以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经上一级人民政府批准后实施。项目用地涉及征地拆迁的,项目所在地政府要切实负起征地拆迁主体责任,做好群众补偿安置工作,为项目建设创造良好条件。
  (四)价格政策。特许经营者向公众提供公共产品或服务的价格属于政府定价或政府指导价项目的,应执行价格主管部门制定的价格,除此之外,放开其它项目限制,由经营者根据市场自行定价。由于项目特许经营期限一般较长,考虑到经营过程中物价、标准、政策等变化的影响,要在PPP合同协议中明确定价调价办法,并结合实际情况不断优化,适时调整公共产品或服务价格,合理控制项目运营风险。
  四、保障措施
  (一)部门协同推进。市县政府及相关部门要加强协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。各地发展改革部门会同财政等相关部门建立PPP项目联审机制,负责协调解决PPP工作推进中遇到的突出问题,畅通PPP项目信息互通反馈渠道,协同推进我省PPP工作。
  (二)规范筛选储备。各级发展改革、财政部门会同有关行业主管部门,充分掌握了解各行业PPP项目总体情况,谋划一批事关长远、示范作用明显的PPP项目。各级发展改革部门在国家重大建设项目库基础上,建立全省传统基础设施PPP项目库。各级财政部门依托财政部PPP综合信息平台建设我省公共服务领域PPP项目库。通过两个信息管理系统对PPP项目进行动态管理、滚动实施、分批推进。
  (三)加强评审评估。积极引入第三方评估机构,从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、物有所值和财政可承受能力以及价格和收费的合理性等方面,对项目进行综合评估,再进行联合评审。各级发展改革、财政部门适时对入库项目筛选梳理,特别是对纳入三年行动计划的项目,应根据项目性质和行业特点,由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为实施机构,负责项目准备及实施等工作。
  (四)规范推进项目实施。各地要统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素,科学设计PPP项目实施方案,确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,不得利用PPP方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目时,不得承诺回购社会资本方的投资本金,不得承担社会资本方的投资本金损失,不得向社会资本方承诺最低收益,不得用政府购买服务程序代替PPP项目的操作流程。要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。
  (五)强化监督管理。政府指定的实施机构要在项目建设全过程、运营全生命周期进行跟踪管理和督促落实,确保PPP项目安全规范运行。对于PPP项目合同约定期满准备移交的项目,在项目合作期结束前一段时间(过渡期)内由当地政府与社会资本方共同启动移交准备工作,按照PPP项目合同约定的移交标准,组织进行资产评估和性能测试,保证项目处于良好运营和维护状态。
 
  附件:陕西省推进政府和社会资本合作(PPP)三年行动计划(2017-2019年)项目表(电子文档在省发展改革委门户网站PPP工作专栏发布)