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盛宴之后的冷思考
——探索陕西PPP发展之路(上)
来源:信息办      日期:2017/1/10 11:27:07

  陕西日报记者 程靖峰 
  2016年12月1日上午,西安人民大厦会务中心巴黎厅内灯光辉煌,闪光灯、快门声此起彼伏。由陕西省发改委主办的“新思路新模式新陕西——中国式PPP高峰论坛”在这里举办,来自国家发改委、财政部的领导与国内知名的行业“大咖”云集一堂,为陕西PPP项目推进把脉问诊、献言献策。 
  2016年是陕西加快推广PPP模式的关键之年,全省项目推进显现出良好势头。截至去年11月底,全省已签约落地项目43个,总投资684亿元,引入社会资本620亿元。这次论坛的举办,为研讨项目推进中的问题提供了难得的机遇。省发改委副主任徐强在致辞中一语道破论坛的主旨:“我们由衷地期待聆听和吸收各位专家学者的建议和意见,希望与社会各界一道,通过解放思想寻找新思路,通过新的思路寻找新模式,通过新的模式实现新的陕西,助推全省追赶超越不断取得新的突破,迈上新的台阶。” 
  1 从四次经济结构转换看PPP 
  PPP是公共基础设施中的一种项目融资模式。该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。推广该模式,撬动社会资本,是稳增长调结构、促改革惠民生的重要路径,对于地处西北的陕西实现追赶超越和自身跨越式发展的目标有重要意义。 
  中国城镇化促进会常务副主席、中共中央政策研究室原副主任郑新立在论坛上做主题演讲时提出,改革开放以来,我国进行了三次大的经济结构转换。第一次是在80年代初,通过推行农村家庭土地联产承包责任制,乡镇企业崛起,消除了商品匮乏问题。第二次是在上世纪90年代初期,通过实施以国有企业为中心的宏观管理体制改革,同时振兴电子信息、汽车制造、石油化工和建筑业四大支柱产业,带动国民经济腾飞。第三次是在上世纪90年代末和本世纪初期,通过发行长期建设债券,启动基础设施投资,为新世纪后长达十余年的两位数经济增长奠定基础。 
  在前三次结构转换中,沿海地区抓住了机遇迅速发展,现在已经进入后工业化阶段,而广大的中西部地区还处在工业化的中期甚至中前期阶段。郑新立认为,我国正面临第四次结构大转换,这次转换也要通过改革来释放经济增长的新动能,中西部地区必须紧紧抓住这次结构转换的机遇,争取赶超。 
  “第一大改革是以农村土地制度改革为核心的城乡一体化发展制度改革。”郑新立说,特色小镇建设是城乡一体化的突破口。在大城市的一小时生活圈之内,在郊区选择若干地点来发展各具特色的小城镇,可能会成为城乡一体化建设的投资重点。通过特色小镇建设,汲取生产要素,提高产业的竞争力,解决大城市交通拥堵、空气污染的问题,使生产力布局更加合理。“西安市阎良区就是一个飞机、航空特色小镇,如果陕西能打造一系列的像阎良这样的产城融合特色小镇,就能释放区域经济发展的新动能。”
  此外,郑新立认为第二大改革是通过深化投资体制改革,运用PPP模式增加公共产品的供给。目前,我国个人消费品和生产资料产能严重过剩,但是共享性的公共产品严重短缺。政府和社会资本合作的模式通过项目的精算,使投资这些项目盈利但不暴利,吸引庞大的社会资金和银行贷款进入,改善公共产品短缺的局面。 
  2 政府应放下身段,加快角色转变 
  在这次论坛上,“解放思想”成为出现频率最高的关键词,也是与会官员、专家的深刻共识。利用PPP模式,请进社会资本,实现政企双赢,需要政府放下身段,加快角色转变,从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者,以及项目的监管者。 
  国家财政部PPP中心主任焦小平从秦、汉、唐盛世历史以及我国改革开放三十多年的发展经验讲起,指出盛世开启主要在于创新、开放和规则。他认为,在未来相当长一段时期,政府依然要通过积极财政政策和体制机制创新实现稳增长、调结构的目标。PPP就是在这一背景下推出的一项公共产品和公共服务市场化社会化改革措施。同时,PPP更是政府治理和管理方式的创新和变革,牵引着行政体制、财政体制、投融资体制等配套改革。 
  焦小平认为,当前PPP已成为稳增长、促改革、惠民生的重要抓手和贯彻新发展理念的助力器。同时,PPP改革影响深远。首先,政府治理理念和方式开始转变。其次,市场活力得到释放,市场在公共产品公共服务资源配置中的作用越来越大。最后,群众在其中的知情权、参与权和监督权越来越大。 
  “重庆西部都是山区,没有什么好条件,但是从去年到今年前三季度,GDP增速领跑全国。靠的就是城乡一体化,以及连续7年的土地制度改革。”郑新立建议陕西到同处中西部地区的重庆学习经验。“改革开放三十多年,广东领跑全国十几年,现在风水轮流转,转到西部了。我相信陕西省如果把重庆的经验学过来,也能实现追赶超越发展。” 
  “2003年,陕西省和重庆市的GDP处于同一个水平线,后来重庆率先解放思想,大力推广PPP模式,一批项目竞相落地。另外,地处西南的贵州PPP入库数量甚至是陕西省的6倍。”省发改委副主任徐强借用重庆和贵州的案例指出,陕西省虽然只有3800万人口,但交通便利,科教以及资源禀赋突出,当前正处于追赶超越的关键时期,迫切需要解放思想,加快PPP模式推广应用。 
  3 “PPP是婚姻,而不是一场婚礼” 
  “‘中国式PPP高峰论坛’,这个题目非常好。”国家发改委固定资产投资司副司长韩志峰在论坛上表示,中国革命取得成功的一个重要原因是把马克思列宁主义普遍真理和中国实践相结合。中国PPP项目要取得成功,必须把欧美发达国家的经验和理念同中国的经济建设、社会发展等具体实践相结合。 
  根据国家发改委对PPP项目库中已经落地项目的分析,适合落地的PPP项目呈现三个特征。第一,规模适度。总投资在10亿元以下的项目占73.5%,因此,经济相对不发达的地区做PPP不能贪大求远。第二,收益稳定。供热燃气、铁路公路港口等项目是PPP落地的主要领域,这些项目本身能够产生现金流,具有比较稳定的投资回报机制。第三,条件成熟。选择已经完成立项决策程序,项目边界清晰,前期工作成熟的项目。如果项目本身不成熟,可能在今后的实施中出现各种各样的问题和纠纷。 
  韩志峰反复强调,推介PPP项目一定要建立合理投资回报机制。项目回报过低会降低社会资本参与积极性,而回报过高则会加重政府和公众的负担。应合理确定价格和收费标准,积极采取股权合作方式,保证社会资本的收益。此外,要充分挖掘项目本身的商业价值,社会资本仍然无法获得合理回报时,应适当安排财政补贴,推动项目实施。
  根据实践经验,PPP项目的合作期限最短一般不能低于10年,最长不超过30年。长周期运行中难以确保社会资本方的经营方式和经营重点不会调整。因此,建立多元化的退出机制,提高PPP项目的流动性,才能增强对社会资本的吸引力。与会专家建议,依托产权股权交易市场,通过资产证券化丰富项目投资退出渠道。 
  “PPP是婚姻,而不是一场婚礼。从PPP开始那天起,各方就要做好同甘苦共患难的准备。”韩志峰最后强调,长期合作、平等协商、利益共享、风险共担是推行中国式PPP的核心要义。PPP原意是公司合作伙伴关系,隐含的是政府方和社会资本方应该是平等的关系。政府代表社会公众,体现的是社会公众的利益,还得保证社会资本方合理的回报。此外,政府和社会资本合作中的政策和法律风险更多地由政府方来承担,商业运营风险主要由社会资本方承担,而不可抗力的风险由双方共同承担。

  (摘自《陕西日报》2017年1月10日)